浙江舟山群岛新区研究中心助理  吴冰玉  摄 

自十八大报告——首次在党代会报告中提出“协商民主”崭新概念以来，协商民主就在既关注决策结果又关注到决策过程，拓宽了民主的深度；既关注了多数人的意见，又关注少数人的利益，拓宽了民主的广度。我们已经由“民主协商”进入“协商民主”。它的核心是一种政治制度。人民政协的“协商工作规则”将直接影响中国社会主义协商民主的规则。但在实际工作中，“协商民主”还存在着应付主义、形式主义、协商内容针对性不强、协商对象广泛性不足、协商规则不明确、协商结果未彻底应用落实等问题。为此，浙江舟山群岛新区研究中心（CZZC）于2020年9月13日以“协商民主需要规则”为主题举办了2020年第十期“周末智库沙龙”（SZS）。本期沙龙由浙江海洋大学政治学二级教授、浙江舟山群岛新区研究中心主任黄建钢教授主持，主要发言人为浙江舟山群岛新区研究中心“协商民主与人民政协研究所”所长、马克思主义学院副教授翁志军。各路专家学者以黄建钢教授《人民政协协商工作规则研究》一文作为参考，从“协商民主需要怎么样的规则？”“如何理解规则？”“协商民主进高校”等角度，对“协商民主”在实际推进发展过程中的问题进行了发散性思维和头脑风暴。沙龙全程气氛热烈、思维活跃、互动频繁，精彩纷呈。

 

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浙江海洋大学副校长谢永和教授首先对浙江舟山群岛新区研究中心的沙龙平台及其影响力表示称赞。指出，只要坚守理想信念、保持热情，就能可持续发展。同时，他对今后浙江舟山群岛新区研究中心的工作和发展给予真挚的鼓励和期许。关于此次沙龙主题“协商民主需要规则”，他认为“规则”是一个边界问题。任何事一定要在某一个边界和道德范围内去做。“规则”属于“制度集成和制度执行”的范畴。因为“规则”发展到一定程度会形成制度，在运行过程中会发现新问题，再不断地加以完善，形成最终具有执行力的规程、规则等。其次，习近平总书记曾说：“一分部署，九分落实”。谢永和博士指出，推进工作实际上比部署工作更为重要。“协商”工作是在部署工作和推进工作之前大家统一思想、凝聚共识、心往一处使的过程。第三，十九大以来，人民政协的定位就是专门的协商机构，也是一个重要的协商渠道。政协主要的工作，一是协商，二是建言咨政。在建言咨政之前，需要凝聚共识。而协商的目的就是统一思想后再布置工作、具体落实。因此，协商的过程非常重要，会直接影响最终落实的结果及其效果。 

 

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浙江海洋大学马克思主义学院贝静红教授主要围绕“如何更好推进协商民主进高校”方面展开叙述。她认为，首先要借助政协平台，将“协商民主”引入思想政治课堂。先在“概论课”中进行“试推进”。如果效果和反响较好，再在全校范围内推广。其次，浙江海洋大学需要舟山市政协、各区政协的大力支持，共同推进《人民政协与协商民主》通识选修课转变为一门理论与实践相结合的课程。正如著名哲学家冯契先生曾说的“化理论为方法，化理论为德性”，才能使学生更好地得到理论认同、情感认同和实践认同。第三，在每年开学之际，浙江海洋大学的师生要参与政协组织举办的“请你来协商”等平台性的实践活动。浙江海洋大学坐落于舟山群岛新城，希望能够将高校师生的智慧融入到城市的建设之中。第四，只有前期认同和协同的基础，才能更好地贯彻和执行“协商民主”的理念。在协商过程中，要认真思考如何去倡导中华传统文化中宽容和妥协的情怀，在规则的形势之下，更好地推进“协商民主”工作。

 

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浙江舟山群岛新区研究中心协商民主与人民政协研究所所长、浙江海洋大学马克思主义学院翁志军副教授作为主要发言人，对此次沙龙主题表达自己的想法和见解。他认为，“政协协商工作”已经取得越来越多的成绩，由此可以出现新的话题，造就新的使命——“协商规则”“协商法”。2019年中国人民政协理论研究会研究的主要话题就是“规则”。“协商规则”成为“政协高层领导”关注的事业。2020年强调“协商法”有两大好处：一是中央对“协商民主”的重视，特别是习近平总书记从十八大以后对“协商民主”的高度关注和推行，形成良好的协商环境和氛围；二是浙江省在“协商民主”方面应该特别有所作为。建议，要有条件地率先制定“协商法”。浙江省各地的协商平台如“民生论坛”“协商议事”等等，将所有与老百姓相关的“协商事情”都放在“请你来协商”的统一平台上来进行协商。

他认为，应该深刻领会习近平总书记“协商民主”思想，精准理解“众人的事情由众人商量”的核心要义和支撑理念。只有解决“谁是众人”的问题、广泛听取老百姓的意见、耐心讲解协商提案的细节，让民众真正懂得并理解，才能凝聚共识，达到良好的协商效果。这是协商工作中需要突破的重要环节。

他建议，一是需要制定“众人协商”相关规章制度，明确“谁参加协商？跟谁协商？协商什么内容？协商结果怎么落实？”等议题，形成协商规定程序、法制化的“规则”，才能实现“众人的事情由众人商量”；二是坚持和完善“协商民主”，要考虑如何驾驭、符合并达到“国家治理体系现代化”的协商要求。“提案”在常态协商中最为重要。要避免重复无效的提案工作。提案应该成梯度型、螺旋式上升，并落实解决措施。三是加强政协委员个人综合素质的培养，勇于面对挑战，敢于直面协商网络全程直播，在“无程序化设计”的协商氛围中激发新思考，促进协商下一步工作，在“网络大考”中交出令民众满意的答卷。四是发挥“委员会客厅作用”，形成仪式感和认同感，服务“重要窗口”建设。“协商民主”既要发挥专门协商机构的作用，加强制度设计和完善，推动政协协商民主程序和运行方式，也要注重培育“委员会客厅”文化，更好发挥团结引领、凝聚共识的作用，实现跨越式发展。 

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舟山市定海区政协副主席陈礼松根据沙龙“协商民主需要规则”的主题，从“党在协商民主中的作用”这个角度来看“协商民主”的推进工作。他认为，在其中，党的作用是非常重要的。它具体有四个作用：一个是党的领导作用。政协平台是党建立的。党需要这样一个平台，需要大家来协商。现在的政协是专门协商机构，这样明确的定位也更加强化了党在协商民主中的作用。二是党委在协商民主中的示范作用。提案也是“协商民主”的一部分。在提案办理的协商过程中，领导带头办理提案，体现了示范作用。所以，重点提案的领办制度、领导阅批的提案制度等示范作用都可以引领协商。三是规范作用。《请你来协商》文件是浙江首创，体现了党引领的规则。党委在规则制定里面也具有核心作用。众人启动协商需要党委出台相关规范性文件来推进常态化协商。“协商民主”今后研究突破的方向就是怎样来推进党委出台相关文件。四是监督作用，就是“谁来监督”的问题。从国家治理体系来说，政协应该充分发挥监督作用。如果党委政府重视政协的反馈，那么国家的治理体系就会越来越完善。因此，建立监督工作体系需要规则。“协商民主”更需要规则。

 

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浙江舟山群岛新区研究中心副主任耿相魁教授表示，人民政协制度是国家的政体，也是国家根本的政治制度。作为根本的政治制度，人民政协协商工作也是中国与世界其他国家最大的区别之一。从十八届中央委员会以后，“协商民主”已经形成了中国民主的特色。中国的协商民主和西方的民主最大的区别在于，西方是选举民主，中国是协商民主。而政协就是“协商民主”的平台。现在政协的定位是一个协商机构，所以不是进行政协协商，而是“来政协协商，在政协协商”。此外，依据协商的自身特点，他认为 “规则”顾名思义，“规”是没有规矩不成方圆，给定事物框架并有所界限与规定；“则”是为此制定的标准以及应该遵守的底线。作为政协协商工作的立法也是有程序性的：首先要有措施，在现实生活中进行实施，在执行的时候不断完善，逐渐形成制度，再由制度逐渐上升为准则，由准则再上升为条例，最后将完善的条例提交到全国人大进行立法。因此，这项工作尤为重要。

他还从政协的历史角度指出，政协有“老政协”和“新政协”之分。1949年以后，政协叫“新政协”。1949年中华人民共和国建国前期成立了新的人民政协，也履行了全国人大常委会的职责，这本身就是一个协商的过程。所以政协协商对我国政治生活中有特别重要的作用。耿相魁教授还引用了战国时期晏婴《论和与同》的例子来说明，以前的政协协商讲究“同”，即集中指导下的民主，基本上是同一个声音。但“和”才是真正的民主。近几年来要求不同派别、不同党派、不同阶层的委员能代表不同层次的利益，在政协协商的过程中要反映出不同的声音。因此，从这个角度来看，政协协商是在维护党的决策、党的领导，完善党的角色、党的领导中不足的部分。这既是政协的出发点，也是政协工作的落脚点，更是协商工作的总原则。

对于人民政协协商工作的规则，耿相魁教授进行了相关总结：一是从协商主体来讲，最重要的就是协商的领导——中国共产党。党领导一切；二是协商的主持，协商的主持规则应该归结到相关部门；三是协商主题，是由政协组织的相关协商单位和协商部门。对于协商路径、议事规则，议事程序和过程、协商的结果与运用等制定的相应规则。所以，人民政协协商工作规则就要从这些方面进行全面的研究。同时，也要突出人民政协协商的特色。 

 

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舟山市政协专委会林伟副主任目前在政协主要从事提案工作，他表示现在从中央到地方越来越重视协商工作。人民政协作为专门协商机构开展协商工作，其规则研究非常重要。现在舟山市政协一共有八个委员会，基本对应“五位一体”总体布局的具体内容：经济委员会（经济建设）、教科卫体委员会（文化建设）、社会法制和民族宗教委员会（社会建设）、渔农业渔农村和资源环境委员会（生态文明建设），还有提案委员会、委员工作委员会以及港澳台侨和外事委员会等等，各个方面都有所侧重。他认为，协商工作贵在落实，如果没有落实，协商就只停留于形式化。他建议，一是增加协商意见。在意见提出后，再请你来协商，最后形成建议，以会议纪要或政协专报的形式上报市委市政府领导；二是建立评估机制，落实评价规则。党委政府会议将其协商落实情况与个人职业绩效挂钩，并纳入相关部门年度目标考核，进一步提升协商效果。 

 

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浙江舟山群岛新区研究中心副主任、法学教授周学锋认为，今天沙龙主题“协商民主需要规则”更强调，需要什么样的规则？怎么样形成规则？他指出，生活中有刚性的硬规则，也有柔性的软规则；既有潜规则、暗规则，也有明规则。而协商民主作为宪法层面的制度安排，需要的规则肯定是明规则，不能让协商民主在潜规则甚至是暗规则条件下运行。另外，“法”有多层含义。最广义的就是从法律严格意义上具有规律性和根本意义的“法则”，是国家制定的“以强制力为保障、以权利义务为内容”的硬性规范。而政治协商民主制度、协商法与全国人大代表的制度安排有本质区别——两者性质不同。全国人大代表是通过选举法选举产生，是强制性的。但协商民主一个重要特点就是柔性协商，即使把这种规则称为“法”，也是一种“软法”。他建议，协商民主的“协商法”应该不断收集成功案例，汇总各级政协中优秀的做法，形成工作议程中规则的汇编。 

 

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舟山市政协研究室主任金苗表示，十八大以后，党中央将政协机关提高到专门协商机构的高度，现在已经认可专门协商机构的功能和平台作用。但真正要充分发挥这些作用，还需要出台 “协商法”来进一步推动工作的开展。她通过“三个思维”与大家探讨。

在协商民主规则运用中，第一，需要系统思维。1949年政协成立以来，一直是通过政协章程依照、运作和推行。但政协章程中有许多原则性的框架，并没有对协商民主监督和参政议政等职能进行细化规定。另外，在制定、修订制度的过程中，会罗列一些制度清单。由于每年制定者不同，在思维定式上有交叉或矛盾点，导致清单极度零散。因此，政协需要用系统思维来优化工作程序，罗列全国到地市级所有制度，用系统思维去考量政协工作规则与质量。从系统思维的构造理念上，将协商形成一个系统化的制度，即提升到全国层面的《协商法》。第二，贯彻底线思维。对政协来说，可用“民主思维、协商思维、法治思维”这三种思维概括。政协要密切关注社会上哪些群体最为薄弱的、社会上哪些问题是人民群众最为关心的，从这些角度贯彻底线思维。第三，强化辩证思维。协商主体和协商对象之间杜绝“两头倒”的思维。对待任何事情不能全盘肯定或全盘否定，在协商时一定要辩证看待。 

 

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《浙江海事》杂志原副主编、浙江舟山群岛新区研究中心主任助理郑健认为，人民当家作主的具体载体或实施形式，一是通过人民代表大会选举，是代表人民的。人民通过这个平台做主。二是人民政协。人民通过参政议政或者监督政府来实现人民当家作主。人民政治协商是由中国共产党和各民主党派无党派人、民主人士、各人民团体，各界爱国人士共同组成的。它的产生方式是协商推荐，所以人民政协跟人民代表大会的区别，一个是通过人民选举和代表人民，一个是推荐和协商。

他建议，首先制定的“协商规则”应从政协委员的产生开始；其次，为了让党的领导更加完善，要通过各种载体来表达不同层次、不同阶层、不同角度的观点。人民是一个整体。作为代表的个人意愿代表不了人民，人民要通过人民的渠道来表达心声。这样才能集思广益、广开言路，才能体现政治协商民主的“结社自由”——公民按一定宗旨，依照法定程序组织或者参加具有持续性的社会团体的自由。第三，协商主持也需要规则。涉及专业问题需要相关部门参谋，听取专业部门的意见。第四，人民政协委员或协商主持人的年龄要有所要求。凡是带“人民”的机构团体，除行政和执行机构外，原则上不应受退休年龄的限制，即没有年龄限制，但协商主持人必须要有底线的年龄限制——要在30岁以上。因为协商能力需要有相当的历练、经验和阅历的支撑，要具备能胜任的资质。第五，协商民主进高校，一是校内活动要体现民主协商，二是学校要传输学生协商民主的理念，三是高校要向社会传播和推广协商民主的理念，推进协商主持人的相关资格培训。 

 

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舟山市政协研究室戴瑜含认为，人民政协协商民主工作需要规则，因为协商民主是一种理念和精神，而工作需要规则。国家协商民主有七大协商渠道：政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、基层协商、社会组织协商和社团协商，人民政协只是其中一个重要渠道和专门协商机构。同时她指出，协商民主在组织活动的实践过程中，有许多现象违背了协商的初衷和本意，往往都是程序性、规则性的。例如，在协商活动中，谁发言、发言多长时间、谁来回答、如何回答等所有程序都是有上级领导审核过的稿子，事先设定按照规定的语言来表述，无法提出其他想法或反对意见。但是，协商的本意就是为了让不同的意见充分交流，让不同批评的意见在平台上充分展现。因此，她对黄建钢教授写的《人民政协协商工作规则研究》文章表示赞同及赞扬。文章中提到协商程序双方可以在抓阄的方式下取得发言的先后顺序，而不是由主持人全部定好。这就有自由发言的氛围。另外，现在主持人就是对照主持稿做流程，但主持人应该发挥更大的作用。所以在协商以前，主持人应形成一个解决协商问题的基本思路与方向，准备1—3个备选方案，与协商的双方进行沟通，对协商活动进行整体方案的交流。最后达成共识，主持人应起草协商达成书，并经协商双方阅读通过后，三方签字形成正式的协商达成书，在无形中形成约束力，后期工作可以据此跟踪相关单位，注重具体总结与落实。

  

 

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浙江海洋大学人事处副处长姚会彦表示，协商民主在我国有很长的历程，有丰富的协商民主实践经验。从民主的发展进程来讲，与西方竞争性的民主或选举民主不同。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协虽然不是国家机构，但它作为中国共产党领导的人民民主统一战线的组织继续存在。1954 年9月以后至今天，中国人民政治协商会议是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。

他建议，一方面人民政协可以发挥协商民主的优势。在政治协商中，除了涉及重大问题需要协商，实际上社会其他问题也需要协商。将社会需要协商的内容纳入到政协中，并提供素材和依据，为党和国家建言资政，比人大、政府、政党的协商效果更佳；另一方面，协商的落实还需加强党的领导。协商的目的是为了解决社会问题，有助于国家长治久安，更是为了突显党在协商中的领导地位，实现高质量发展。  

 

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浙江海洋大学马克思主义学院张永辉博士认为，“协商民主需要规则”更重要的还是树立理念。现在协商民主的理念在人民群众中较为薄弱。许多行为、事情发展都以理念为指导。只有将理念深入人心，真正化为人们精神的一部分，自然就会引导日常生活。对于高校大学生来说，关键在于通过协商民主相关课程，让学生知道协商民主是什么，形成内在精神动力。它对学生今后的学习工作发展都会有积极的影响。另外，“法”有两个含义，一是权力，二是约束。从约束的角度看，协商在过程中就无法自由讨论和发表言论；从权力的角度看，为了使协商工作更好的执行与落实。所以，《协商法》定义为“法”是为了使协商结果落实的过程更为科学。同时应该制定大众通俗易懂并产生积极效应的一般性协商民主规则。 

 

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浙江海洋大学马克思主义学院副教授、浙江舟山群岛新区研究中心副主任王建友表示，“规则”从规范性、约束性角度来讲，是由规则——规范——制度——成文性法律。规则是初步的，“法”是最高层次的。从法律、法治的角度来说，涉及到协商主体、协商程序、协商路径及其协商结果反馈等方面。从民主高层面度来看，还需考虑人民政协与人大、政党的关系。具体包括国家政党制度，强调中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度。此外，“立法”也有不同理解。从价值的角度来讲，它是规范人民政协工作、发扬协商民主更好的平台，具有重要的推进作用。从依法治国、强调国家治理体系，甚至从更高、更远、更广的层次来看，“立法”具有引导个人发展的价值。明确立法与制定规则的价值导向有极其重要的意义。他建议，人民政协无论是作为一个组织、机构还是平台，都需要明晰界限，找准适合自身的角色定位。   

 

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浙江海洋大学人事处副处长姜华帅说到，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上发表重要讲话。习总书记指出：“广开言路，集思广益，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。”这给人民政协指出了方向性问题。此外，他对黄建钢教授写的《人民政协协商工作规则研究》文章做了相关点评并提出自己的疑问和建议：一是协商内容需要“规则”可以将再具体化；二是继续推进“工青妇”（工会、青年团、妇联）组织作为社会组织的重要作用；三是需要思考“协商”和“调解”的区别。姜华帅副处长认为，协商可以是双方协商，而调解一般情况下有第三方（或协商主持人）的介入。其中，调解主持人发挥的作用要比双方协商的效果更加明显。  

 

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浙江海洋大学办公室苏凯表示，前段时间，浙江海洋大学推进的“协商民主进高校”工作，将相对陌生的领域融入到了高校学生的课堂，又可以让高校学生体验政协的调研、座谈会等现场工作，非常有意义。他提出以下建议：第一，“线上+线下”互动路径，政协的提案可作为政府信息公开的一部分，在社会更大范围进行公开。将征集提案和督办的过程，全面线上化，让社会公众都可以看到有哪些提案；第二，建立全国性体验平台，功能可参考中国知网，所有的提案都在资料库里，公众可浏览及下载；第三，加强政协系统的信息化建设和对外展示的整体能力。针对突发性、社会公众性的焦点问题，政协进行提案工作，借助媒体力量，组织非程序性的活动（如即时性的新闻发布会等等），并在网上全程直播，让公众参与讨论，扩大影响力，有效落实工作。 

 

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浙江海洋大学党委宣传部理论科陈香娟从“协商民主进高校”的角度来探讨。“协商民主进高校”主要是三大类型：进课堂、进理论、进机制。其中最为重要的的是，在高校运行机制里的体现。协商是指决策之前的协商和实施之前的协商。

首先，高校有三方面内容需要协商。一是学校的重大方针政策和决策部署；二是学校重大规章制度的形成与实施；三是师生需要关注的热点和难点问题。学校政策的形成、管理办法的实施，进入协商程序都非常有必要。其次，确定协商内容后，需要明确协商主体和对象。一是学校和当地政府之间的协商，特别是涉及到学校一些重大的建设发展过程。比如浙江海洋大学立足于舟山和浙江的发展，当地政府与高校的发展密切相关；二是学校和企业间的协商。如专业设置、学科建设、招生就业、人才去留等方面。其中专业设置，除了根据省教育厅对高校的相关规定之外，还要依据市场需求来设置；三是关于热点和难点问题，需要教师和学生之间的协商。第三，“特色性协商”，协商的形式要更具特色。学生关注的热点问题，建议成立学生议事会。凡是跟学生相关的议题定期进行协商，根据议事主题，由学校的相关职能部门或者相关领导参加，征求学生的意见，协商最终结果，充分体现学生参与学校的民主管理。由此产生的积极影响，一方面学生可通过这样的平台充分表达自身利益诉求；另一方面，老师也能通过平台，了解学生真正的想法和诉求。  

 

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浙江海洋大学马克思主义学院林晓芳老师表示，“法”不仅仅是约束，更多时候还有保护的作用——保护自由发言的权利。通过程序法的模式，将政协“协商什么、谁来协商、怎么协商”的过程以“法”的形式保护是非常合适的。另外，对学生来说，他们更加关注协商民主后面两个字“民主”。学生认为，“民主”就可以随意自由地表达，但协商民主并不意味着随意的民主，而是建立在一定约束和规范基础上的并且通过程序的方式、“法”的模式将它具体表现出来。 

 

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浙江海洋大学政治学二级教授、浙江舟山群岛新区研究中心主任黄建钢教授强调，对于“协商民主”需要用全新、创新、崭新的角度来思考、理解、布局和工作。以前的“商量”和“协商”工作都没有放在“民主”系统中展开。“民主”只是和只有“选举民主”一种形式。直到2014年后，才把“协商”上升到了“协商民主”的高度。

他认为，“党的领导”只有跟“协商民主”结合起来才具有力量，否则就会被社会和人民形成强大的逆反力反弹掉。“领导”不等同于“统治”和“管理”。要能成为“领导”，首先是要被“被领导”认同。所以，“党的领导”不是抽象的概念，而是非常具体的存在。其次，要深刻理解“领导一切”的真正含义。所谓“党领导一切”，就是党在任何地方任何事情都要“走在前面，干在实处”，都要具有强大的“代表力”“号召力”“渗透力”说服力“凝聚力”和“统领力”。在“协商民主”方面，党内“协商民主”就要走在社会“协商民主”的前面，才能引领和导向整个社会的“协商民主”潮流。第三，“人大是最高权力”的表述还可以进一步完善。要看到，国家权力的数量和结构还在不断变化和发展之中。其中，“一权”是封建落后意识的产物。封建时期是一个“一权”的概念，到了近代就变成了一个“三权”的平面概念，到了现代就是一个“国家治理体系和治理能力”及其“现代化”的概念。这个“能力”就是“国家权力”。“权力”的结构就要超越，要从一个“三权”状态进入到一个起码“四权”的立体状态，从而形成一个“立体权”的状态。所以，“国家治理体系和治理能力现代化”的关键在于，“现代化”要紧密联系并满足人民和社会的需求。

最后，黄建钢教授对“协商”和“调节”的关系进行诠释：“调节”另外的词意是“协调”——“协商性的调解”，而“协作性的商量”就是“协商”。习总书记曾说的“众人的事情由众人商量”。其实，“众人商量”就是“协商”——“协作”的“协”繁体字的右边是“三个力”。在中国话语体系当中，数字“三”是“多数”的意思。“三、六、九”就是“小多数”“中多数”和“大多数”。其中，“三六九”都是多数的概念。“众人商量”的事情由众人来商量意味着，“协商”的事情由“协商”来解决。 

 

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出席本次沙龙的还有浙江舟山群岛新区研究中心助理王微、吴冰玉。

浙江舟山群岛新区研究中心2020年第十期“周末智库沙龙”取得圆满成功！